La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) presentó recientemente el reporte Tributación del tabaco en América Latina y el Caribe, en el cual recomienda que los países de América Latina y el Caribe incrementen las tasas de los impuestos selectivos al consumo de tabaco, traten de tener en cuenta las respuestas estratégicas de la industria tabacalera a la hora de diseñar su política tributaria, refuercen la administración de los impuestos al tabaco, adopten medidas complementarias para combatir el comercio ilícito de tabaco, garanticen la coherencia entre las políticas del impuesto selectivo al consumo de tabaco y del impuesto sobre la renta de sociedades, y fortalezcan la cooperación nacional y regional en materia de impuestos al tabaco.

Para profundizar sobre las principales conclusiones del informe, Tabaconomía conversó con una de sus autoras principales. Se trata de Mariona Mas Montserrat, quien es parte del Centro de Política y Administración Tributarias de la OCDE.

¿Cuáles son los principales hallazgos del reporte?

El primer mensaje es que el consumo de tabaco sigue siendo extendido en América Latina y el Caribe, lo que conlleva costos sanitarios, económicos y sociales elevados. Los países de la región se han ido ajustando gradualmente, aunque de forma parcial a las mejores prácticas de la Organización Mundial de la Salud (OMS) en materia de tributación del tabaco. Sin embargo, en los últimos años ha habido un estancamiento.

Esto es un problema porque los cigarrillos siguen siendo muy asequibles en América Latina y el Caribe, lo que se explica en parte porque los tipos impositivos son muy bajos y están muy por debajo de la recomendación de la OMS que es gravar el 75% del precio al por menor de los cigarrillos. Por lo tanto, la conclusión principal es que es necesario reformar los impuestos al tabaco en la región.

También es importante resaltar que las reformas a los impuestos del tabaco no suponen una pérdida de recaudación, sobre todo en el corto plazo. Los consumidores de tabaco responden de manera progresiva a estos incrementos impositivos y, por lo tanto, no disminuiría la recaudación, aunque disminuya el consumo de tabaco. En el largo plazo, puede que se produzca una reducción de la recaudación porque el objetivo es que disminuya el consumo de tabaco, pero es importante tener en cuenta la reducción en los costos asociados al tabaquismo (económicos, sanitarios y sociales). La reducción de estos será mayor a la reducción de la recaudación y, por lo tanto, siempre tendrá un impacto neto positivo en el presupuesto público.

En la reforma de tributación del tabaco es importante hacer seguimiento a lo largo del tiempo y comparar cómo evolucionan los precios de los productos del tabaco antes y después de incrementar los impuestos, y si es necesario hacer los ajustes y las reformas complementarias que sean oportunas para siempre tratar de reducir la asequibilidad de los productos de tabaco.

Otra recomendación importante es adoptar medidas adicionales para combatir el comercio ilícito, como por ejemplo el uso de timbres o estampillas fiscales, usar sistemas de localización y seguimiento de los cigarrillos, reforzar los controles físicos en las aduanas y en los lugares de producción de los productos del tabaco, utilizar distintas fuentes de información que la administración tributaria tenga a su disposición. El comercio lícito es una preocupación para los Gobiernos, y el informe señala que esta preocupación no debería ser un impedimento para reformar los impuestos al tabaco, sino que se deberían adoptar medidas complementarias para reducir su impacto. También es importante destacar que la industria tabacalera sigue aumentando sus precios a pesar del potencial impacto en el comercio ilícito. Por lo tanto, los Gobiernos podrían seguir un razonamiento similar.

Otra recomendación es reforzar la coherencia entre las políticas del impuesto selectivo al consumo del tabaco y del impuesto sobre la renta de sociedades. Es un principio rector del Convenio Marco de Control del Tabaco de la OMS que no se pueden ofrecer subsidios a la industria tabacalera. Observamos que hay países que otorgan incentivos fiscales u otros beneficios tributarios a las empresas tabacaleras, los que son un tipo de subsidio que se da mediante el sistema tributario, normalmente a través del impuesto sobre sociedades. Por eso llamamos a reforzar esta coherencia entre la política de tributación del tabaco y cómo tributan las empresas tabacaleras en el impuesto sobre sociedades.

Por último, es muy importante reforzar la cooperación nacional y regional en materia de tributación del tabaco. Nacional en el ámbito de relaciones entre ministerios, es importante el diálogo entre los Ministerios de Finanzas y de Salud, y también es importante involucrar en el diálogo otras autoridades con un papel relevante en la política tributaria del tabaco como la administración tributaria y las aduanas, que son las encargadas de hacer cumplir con estos impuestos.

Luego, en materia de cooperación regional lo que observamos es que las políticas débiles de control del tabaco en un país no solo afectan al propio país, sino que también a otros países de la región o incluso otros lejanos, ya que pueden favorecer el comercio ilícito o incluso si permiten a las empresas fabricar a costos bajos estas empresas podrán vender los productos del tabaco a precios bajos en otros países. Por lo tanto, los países receptores tendrán que implementar políticas tributarias del tabaco más estrictas para limitar la asequibilidad de estos productos. Por eso es importante que a nivel regional se fortalezcan los instrumentos que los países tienen al alcance para luchar de manera coordinada contra los efectos nocivos del tabaco, ya sea intercambiando información o mediante el Convenio Marco de la OMS o el Protocolo para la eliminación del comercio ilícito de productos de tabaco de la OMS.

¿Cuáles son los costos del consumo del tabaco en Latinoamérica y el Caribe?

Sin bien este reporte no tiene como objetivo estimar los costos asociados al consumo de tabaco, hemos incluido esta información citando otros estudios académicos disponibles y publicados en revistas académicas.

En este contexto, los países que tienen costos médicos asociados al consumo de tabaco más elevados son Uruguay, donde los costos médicos anuales representan el 1,5% del PIB, seguido de Chile, Paraguay y Bolivia, que representan el 0,8% del PIB.

Estos países tienen costos más elevados porque hay más prevalencia del tabaquismo. Actualmente los países de la región que lideran el ranking de prevalencia del tabaquismo entre la población adulta son Chile, Argentina y Uruguay (basado en datos de la OMS).

Tampoco hay que olvidar que estos son los costos médicos, pero hay otros costos derivados del tabaquismo como los económicos y sociales. Por ejemplo, hay pérdidas de productividad porque los consumidores de tabaco se enferman con más frecuencia o incluso tienen que dejar de trabajar porque están enfermos o lamentablemente fallecen. Los costos del tabaquismo no solo recaen sobre los consumidores de tabaco, sino también sobre las personas expuestas al humo ajeno, así como las familias o cuidadores de los fumadores, etc.

Hay estimaciones que indican que estos costos adicionales derivados del tabaquismo tienen magnitudes similares a los costos médicos, por lo tanto son muy elevados. Un estudio recogido en el reporte estima que la cantidad de pérdida económica atribuible al uso de tabaco equivale al 1,4% del PIB acumulado de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México y Perú, que representan el 80% de la población latinoamericana.

¿Qué debieran hacer los países de América Latina y el Caribe para revertir este escenario?

Solo 4 de los 33 países de la región que consideramos en el reporte alcanzan el umbral de la OMS de una carga tributaria efectiva del 75% del precio al por menor de los cigarrillos. Entonces hay mucho margen de mejora y por eso llamamos a una reforma de los impuestos del tabaco. Una reforma generalizada ya que todos los países tienen margen para fortalecer su política tributaria del tabaco. Es importante señalar que el umbral del 75% es un indicador útil para evaluar la eficacia de la política tributaria del tabaco, pero no es suficiente ni es el único que se tiene que tener en cuenta. El informe da mucho detalle al respecto y proporciona un conjunto de 12 indicadores basados en las mejores prácticas de la OMS. Cada país puede observar su perfil de cumplimiento con las mejores prácticas de la OMS en materia de política tributaria del tabaco.

Lo menciono porque una carga tributaria efectiva superior al 75% no necesariamente se va a traducir en unos precios elevados de los cigarrillos y, por lo tanto, en una baja asequibilidad de estos. El ejemplo más obvio es Brasil que presenta una carga tributaria efectiva sobre los cigarrillos muy elevada. Sin embargo, los precios de los cigarrillos en Brasil son muy bajos. Por lo tanto, son muy asequibles y esto es un problema. El informe proporciona información detallada sobre precios y otros indicadores de política tributaria del tabaco para los distintos países de la región.

El reporte también analiza la recaudación de los impuestos al tabaco. Actualmente está recaudación equivale a una parte muy pequeña de los costos derivados del tabaquismo. Hay una brecha muy significativa. Por ejemplo, un estudio estima que el conjunto de la recaudación de impuestos al tabaco de 12 países de la región equivale al 36% de los costos médicos anuales, a los que se tiene que añadir el resto de los costos económicos y sociales.  Por lo tanto, hay mucho margen de mejora en este aspecto.